L’intégration, entre État et société civile

Les associations, rouages de l’intégration

Le sujet que le Haut Conseil à l’intégration (HCI), instance créée en 1989 auprès du Premier ministre, traite ici est pour le moins à la fois sensible et technique, celui des associations travaillant dans le domaine de l’intégration. En effet, le secteur concentre près de 100 millions d’euros de subventions, et 1 300 associations en 2010. De même, l’ampleur des questions relatives à l’immigration, à l’identité de la France et à l’intégration met ce secteur au cœur de l’actualité.

Cependant, à l’instar de la politique de la ville dont il dépend largement, il est à fois méconnu du grand public et parfois complexe par la multiplicité des organismes et des strates de politiques publiques qui se sont accumulées depuis les années 1980.

L’association, élément de l’identité républicaine ?

Le HCI* le rappelle, les associations œuvrant auprès des populations étrangères ont une histoire spécifique, mais reflétant aussi le rôle dévolue en France au secteur associatif. Le politiste Pierre Rosanvallon a souligné que l’État hexagonal craignait dès le XIXe siècle une dissolution du corps social. En effet, la faiblesse des piliers sociaux de la France faisait craindre, pour une partie des dirigeants, à droite comme à gauche, une société fragmentée entre une multitude de propriétaires individualistes.

Cette vision pessimiste sur une société civile française fragmentée est présente d’ailleurs chez certains commentaires extérieurs, comme Karl Marx dans son ouvrage, Le 18 Brumaire de Louis Bonaparte (1851). Elle a conduit la IIIe République à tenter de recréer de tels piliers qui pourraient régénérer la vie française : communes (dont le nombre élevé reflète cette fonction communautaire), mais aussi associations.

La loi de 1901, et ceci vient nuancer son caractère libéral, distinguait néanmoins deux types d’associations : celles pour les nationaux et celles pour les étrangers. Cette spécificité juridique a entraîné un relatif cloisonnement des associations d’étrangers, d’autant qu’elle n’a été levée qu’en 1981.

Les associations dans le secteur de l’intégration sont anciennes : dès l’entre-deux-guerres, elles ont été précieuses pour l’aide aux migrants politiques et économiques, avec le SSAE (Service social d’aide aux émigrés, né en 1926). En 1958, la FAS (Fonds d’aide sociale, qui est devenu depuis 2006 l’ACSÉ) vient en aide aux travailleurs immigrés et à leurs familles.

Les années 1980 voient une expansion du nombre d’associations d’étrangers, communautaires ou en directions des populations étrangères : la décentralisation, l’accroissement des subventions, le recours au secteur associatif, la « marche des Beurs » en 1983, puis la création de SOS Racisme l’année suivante sont autant de facteurs jouant en faveur de cet accroissement.

Les mutations multiformes des années 2000

Au début des années 2000, plusieurs critiques se font jour. La professionnalisation de ces associations dans le domaine de l’intégration, voire, pour certains auteurs, leur utilité concrète, sont faibles.

L’ouvrage du magistrat à la Cour des Comptes (et spécialiste de ces organisations) Pierre-Patrick Kaltenbach, Association lucrative sans but (1996), porte ainsi un regard très critique. Le maquis des subventions pose la question de l’efficience et de la bonne attribution de celles-ci. De plus, à partir de 2002, la majorité politique met fortement l’accent sur les exigences et conditions d’intégration des étrangers.

Dès lors, une triple évolution se fait jour : le nombre d’associations travaillant auprès des populations étrangères passe de 6 000 en 2000 à 1 300 associations en 2010. De même, le périmètre des subventions se réduit, avec un passage sur la même période de 200 millions d’euros (1,3 milliard de francs d’époque) à 100 millions.

Enfin, des structures renouvelées sont mis en place. Ainsi, l’État reprend la main, au travers de l’Agence pour la cohésion sociale et pour l’égalité des chances (ACSÉ, héritière du FAS) et l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII, héritière de l’OMI). De plus, les immigrés sont pris en charge dans le cadre de nouveaux dispositifs, comme les PRIPI (les plans régionaux d’intégration des populations immigrées) et les CAI (contrats d’accueil et d’intégration). Au niveau local, ces structures se sont multipliées (DAIC).

Comme le reconnaît le rapport, l’architecture globale des relations entre pouvoirs publics et associations œuvrant à l’intégration a atteint un niveau de complexité rarement égalé.

L’intégration, entre État et société civile

Quelles solutions dans le cadre d’une démocratie libérale ?

Selon le HCI, un montant de 100 millions de subventions en faveur de ce secteur associatif est un plancher. En dessous de celui-ci, l’ensemble de l’édifice serait en péril. Cependant, l’évolution vers un management par objectifs, l’appel d’offres et la contractualisation sont des évolutions positives : le secteur associatif œuvrant à l’intégration y a trouvé des moyens de se rationaliser et d’accroître son efficacité.

Pour le HCI, la simplification de l’architecture des politiques et des administrations chargées de l’intégration est une nécessité pour apporter une sérénité aux rapports entre l’État et les associations.

Plus profondément, d’autres questions se posent dans le cadre d’une démocratie libérale. Jusqu’où l’État doit intervenir dans le processus d’intégration ? En effet, ni la tradition républicaine (qui met depuis la Révolution française en avant une adhésion spontanée à la communauté nationale) ni la tradition libérale (qui se méfie depuis le XIXe siècle d’une étatisation de la société civile) ne légitiment une politique d’intégration menée par le haut.

Certes, sur des aspects précis (formation, pratique du français, connaissance des institutions), les partenariats État-associations sont nécessaires. Mais peut-être la réussite ultime de l’intégration des immigrés devait-être d’abord le fruit d’une certaine spontanéité et d’une démarche… individuelle ?

* Haut Conseil à l’Intégration, Investir dans les associations pour réussir l’intégration, Rapport au Premier ministre, 2011-2012, Paris : La Documentation française, 2012.